普遍意义上的行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政相对人对行政机关作出的行政行为不服的，以做出该行政行为的行政机关作为被告向人民法院提起诉讼；因为行政行为一经作出，该行为的主体就已确定，在能够明确行政行为实施主体的情况下，该行为主体即可作为适格原告。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，常见的情形广泛存在于行政强制案件中，诸如无合法手续的强制拆除行为中，实际拆除人并非行政主体的工作人员，同时在强制行为中，权利人往往会被抢夺拍摄工具阻止拍摄等，因而无法固定证据；有时在进行强制拆除时，权利人甚至并不在现场，完全无法自行获取有效的证据来确定行为主体并进行司法维权。在向公安机关寻求帮助时，也通常会以非刑事案件不属于公安机关管辖范围为由不予出具任何书面受理材料。诸此种种不利造成行政相对人的维权道路举步维艰。

对于行政主体不明的案件，虽然没有明确的证据能够证明被诉的行为系被告所为，或者由其授权所为，但是根据已知的事实，以及经验法则进行逻辑上的推理可以认定强制行为系行政行为，同时认定行政行为主体。即“被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性”，因此在立案环节可由法院立案部门先行受理认予被告适格，然后由法院审判部门进行审查。例如在一起强制拆除案件中，可根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及相应的《**省土地征收管理办法》等相关规定，认定某县区级政府确对本行政区域内的土地征收工作负有职责，确定其作出被诉强拆行为具有高度盖然性。故此，对于行政相对人以某县区政府为被告就被诉强制拆除行为提起的诉讼，人民法院一般由立案部门先予受理并交由审判部门审理。该立案规则便于行政诉讼案件的受理和审判，因此在最高院（2018）最高法行申1801号裁定中予以明确。现实司法实践中，因为行政诉讼立案登记制度的确立，在立案环节行政相对人的维权权利得到了极大保障。

虽然解决了立案问题，但是证据不足的先天劣势并没有得到解决。从行政诉讼的法理上进行分析，行政诉讼中行政相对人至少应当提供初步的证据说服审判庭，被诉的行为是由被告所为或者由其授权所为。在证据的初步证明力都不具备的情况下，即使受理了案件，法院也会以“无事实根据”为由驳回起诉，客观地说这也是合法合理的。

例如在一起行政相对人主张某区政府拆除其房屋违法的案件中，行政相对人只能提供由区政府发布的房屋征收公开信以及区政府发布的征收文件等证据，以证实区政府作出征收某区域的决定，并成立相应的指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知等行为。但是法院审理一般思路会认为，该证据并不能直接证实系区政府或区政府成立的指挥部实施了强制拆除行为。同时也不能因发生了强制拆除行为，就可以直接推定为区政府或区政府成立的挥部组织实施了强制拆除行为。

从中国百姓朴素的生活习惯和观点来理解，这种强拆房屋的行为只有可能由政府实施或者授权实施，并且这种强制拆除的行为发生的时间点前必然紧密衔接相应政府已经发文进行征收告知并成立相应的项目部或指挥部的时间。从时间巧合和生活经验都能从逻辑上推断出由政府所为具有高度盖然性，但是既然进入了司法程序就必须依照法律的规定和行政诉讼法理的推论，要求讲究证据，并且是不可辩驳的证据才能认定强制行为的主体。

在这种审理思路下，因为行政相对人所提供的证据不足以直接确定涉案建筑物的拆除主体，加之被诉行政机关一般在诉讼中均明确否认作出或者授权作出相应强拆行为，最后的审判结果就是裁定驳回起诉。在多数案件中，职能部门仅需简单地予以否认就能规避诉讼风险，行政相对人的合法权益很难得到有效保障。

传统的审理思路符合行政诉讼法理，但是并没有解决实际问题，也没有减少纠纷的产生，没有能够维护行政相对人的合法权益，每年依然产生大量的行政强制纠纷。为了解决行政强制案件中行政实施主体不明时适格被告难以确定，从而导致行政相对人维权困难的情形，负有担当精神的行政审理法官从强制行为的定性、原告的举证责任、适格被告的推定原则出发，形成了一种依据已知事实，根据经验法则进行逻辑上的演绎，重新分配举证责任，并最终在证据不明、事实不清的情形下对实施主体进行推定的审理思路。

这种新的审理思路通过法律推定明确了强制行为的责任主体，有助于适格被告的认定，便利了行政相对人在权益受到侵害时获得相应的救济。最高人民法院行政庭也在相应的裁定中对该审理思路予以了认可。

（一）强制行为的认定——先行推定为行政强制行为

行政相对人对于被采取强制措施的标的财产一般是具有权利源权的，他的合法权益受到法律保护。行政相对人合法权益受到侵犯，相关责任主体应当承担民事、刑事或行政责任。例如在强拆案件中，合法拥有所有权的房屋及设施被强制拆除，但是责任主体无法确定，因此看似难以确认是行政强制行为导致。但是依据我国法律规定并不认可私力救济的方式，普通的自然人或者基层组织是绝对无权组织强制拆除行为的，结合实际生活经验，在处于征收拆迁的敏感期所发生的强制拆除行为有高度的盖然性是由政府或者其授权所为，因此首先应当合理推定是行政强制行为。当然推定事实并不一定是事实本身，是基于高度盖然性所推断出的极有可能的事实。允许否认推定事实的行政机关提出反证，根据对反证的真实性和证明力分析，法院在审理中可依据行政诉讼法第六十六条的规定将相关材料移送公安、检察机关。

（二）举证责任的分配——对于明确被告的解读

行政诉讼法第四十九条规定，提起诉讼应当符合的条件包括有明确的被告。在行政强制主体不明案件中，对于“被告明确”的认定应当降低要求，结合行政诉讼立案登记制度，可以理解为只要诉状中列明的被告对于实施强制行为具有一定的盖然性即可，行政相对人就完成了初步的举证责任。如果被告对相应的强制行为进行否认，则举证责任转移，需要案涉的被告提交证据证明其并未实施相应行为，而不是简单地否认。

（三）适格被告的推定

行政强制主体不明的行政强制案件一般都涉及土地与房屋征收，违法建筑与设施强拆等，这种强力行为由普通民事主体作出的可能性极小。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规的规定国家进行土地征收以及查处违法建筑都必须由相关的职能单位经过一系列合法程序进行实施，现实中在征收或综合整治等敏感期间发生的标的财产被强制拆除行为的发生必然与土地征收以及违法建筑整治活动具有高度的关联性。在待证事实无法直接查明，初步的举证已经做出，并且被诉机关与推定实施机关之间具有事实上的高度盖然性联系等条件明确后，法院审理中推定被诉机关作为强制行为的实施主体具有高度的盖然性，符合百姓一般生活经验，也符合证据法的的推定法则。

最高人民法院行政庭通过（2018）最高法行再113号行政裁定，（2018）最高法行申1801号行政裁定等文书确立了上诉审理思路。在新的审理思路下，被诉行政机关不能因为原告没有确凿的证据，进而通过对强制拆除进行否认就直接规避诉讼风险，而是应当在法院进行推定认定后提出相反证据证明涉案房屋或标的财产系因其他原因灭失，否则举证责任应由被诉行政机关承担。

经过基层审判法官和最高院行政审判庭的共同努力，行政强制主体不明案件中推定强制行为责任承担主体的审理思路确立了一种新的被告适格理论与规则，对于已经成熟的行政诉讼适格被告规则进行了相应的突破。

具体表现为：新的审理思路在认定基本事实的基础上，减轻了行政相对人的举证责任，并不需要原告提出确凿的证据而是根据我国法律对于行政强制行为的规定，并结合日常经验法则，认定具有高度盖然性实施了行政强制行为的主体可以作为行政诉讼中被诉行政行为的实施主体。

同时该审理思路明确了，在未查明被诉行政机关是否作出了相应的行政强制行为时，不能仅以被诉行政机关否认实施被诉强制行为为由，将举证责任分配由行政相对人负担，否则就是不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定。通过由被诉行政机关承担反对推定的举证责任，使得审理中无法简单地以“无事实根据”为由认定起诉不符合条件从而驳回原告起诉，极大地保护了行政相对人的诉权。

需注意，这一新的行政诉讼适格被告规则目前只适用于没有充分证据证明被诉行政机关是被诉行政强制行为实施主体的行政强制案件，对于其他类型的行政诉讼并不适用。